刘露馨:美国科技战略的变革及前景

 2022-05-02 01:20:03    24  

刘露馨:美国科技战略的变革及前景

作者:刘露馨,中国人民大学国际关系学院师资博士后

来源:《现代国际关系》2021年第10期;人民大学国政评论

微信平台编辑:周悦

刘露馨:美国科技战略的变革及前景

内容提要

特朗普政府以来,美国作出科技战略的重大调整。在科技制度上,改革国家创新体系,动员全社会资源促进技术创新,强化技术保护制度;在科技政策上,加大政府对新兴技术的财力、人力和生产资源投入;在科技外交上,联合盟友打压中国的技术升级和市场扩张,试图构建排除竞争对手的科技联盟。美国再次增强国家在科技发展中的主导性作用,从强调技术的商业属性转变为强调技术的安全属性。这一转变源自多重动因,包括中美科技竞争态势的增强、将中国的技术崛起视为国家安全威胁、与中国在全球科技外交中的竞争、美国对自身科技发展模式缺陷的认知,以及其国内经济与社会发展的需求等。然而,美国新科技战略也面临多重挑战,包括科研经费投入的可持续性和分配问题、技术竞争与其他国内问题的平衡,以及盟友的配合度等。美国科技战略的变革将影响中美技术竞争和中国的科技产业发展。

【关键词】:中美技术竞争;美国科技战略;国家创新体系;科技外交

自冷战结束以来,在全球技术竞争的舞台上,美国一直在综合实力上遥遥领先。然而近年来,在以第五代通讯技术(5G)、人工智能和物联网为代表的第四次科技革命中,中国的技术创新发展迅猛,美国的科技领先地位受到前所未有的挑战。对此,美国国务院前高级顾问罗伯特·曼宁称“美国迎来了与中国的斯普特尼克时刻”。1957年10月,苏联成功发射了世界上第一颗人造卫星“斯普特尼克号”(Sputnik),极大地震撼了美国政府和民众,使其意识到美国的科技领先地位正受到来自其安全竞争对手苏联的威胁,并深刻地影响了美国此后30年的科技战略。在中美战略竞争的背景下,美国再次迎来“斯普特尼克时刻”,这一比喻代表的不仅是美国的科技领先地位再次受到挑战,迈入了大国技术竞争的时刻,也意味着美国再次迎来了改变其科技战略的历史性时刻。

特朗普政府上台后,随着国家安全战略的调整,美国的科技战略发生了重要变化。在2017底发布的《国家安全战略》中,美国政府指责中国“窃取美国知识产权”,要求限制中国在敏感技术领域的并购。此后,美国以“维护国家安全”的名义加强了对中美科技贸易、投资和人员交流的限制,采取对华“脱钩”和“施压”策略,并加大了政府对多个新兴技术领域的投入。从战略走向上来看,美国从强调技术的商业属性转向了强调技术的安全属性,增强了国家在科技创新中的主导性作用,并加大了政府对市场的干预。这一战略走向与冷战时期美国的科技战略有高度的相似性,是将维护美国的科技领先地位等同于维护美国的国家安全,将科技的发展进行“再安全化”。拜登政府上台后,不仅延续了这一战略走向,还采取了更加全面的刺激性政策来增强美国的科技竞争力。2021年6月,美国参议院高票通过了《2021美国创新与竞争法案》,该法案源自特朗普执政时期提出的《无尽边疆法案》,并在近期整合了《2021战略竞争法案》《2021应对中国挑战法案》等多个涉华技术竞争法案。根据法案主要提议人查尔斯·舒默的描述,这是美国政府“近几十年来对创新与生产作出的一次最大规模的投资”。具体来看,美国前后两届政府从科技制度、科技政策和科技外交三个方面作出了重大调整。

(一)改革国家创新体系和强化技术保护制度。战略的调整始于制度,目的是从体系层面为新政策的实施提供保障。美国的国家创新体系是一种存在于政府、私营科技企业、风险投资公司、大学和研究机构等创新主体之间的网络型协作体系,它是美国科技创新发展的生态系统。在中美技术竞争的时代,美国科技战略的“再安全化”不是复制冷战时期国防部门主导的科技发展模式,而是以一种“全政府模式”动员全社会资源来促进技术创新,具体体现为加强联邦政府内部合作、府会合作、军民合作、公私合作等多个方面。

首先,加强联邦政府内部自上而下的科技决策领导,并通过设立委员会或跨部门机制来加强政府部门间的横向协调。在美国科技决策制度中,总统是最高决策者,白宫科学与技术政策办公室和国家科学与技术委员会分别为最高级别的政策咨询和协调机构。在特朗普政府时期,针对人工智能、量子信息科学等具体的技术领域,这两个机构内部新增设了专门办公室和委员会,负责协调联邦政府内部不同技术部门的科技政策。拜登在正式上任前,任命基因学家埃里克·兰德(Eric Lander)为白宫科学与技术政策办公室主任,并首次将这一职位提升至内阁级,使其能参与更高级别的战略和政策制定过程。这些机构和制度上的调整不仅是为了提高联邦政府内部的科技决策和政策实施效率,还在于提高科技问题的重要性。

其次,加强联邦政府与国会之间的合作,强化政府对国会的科技报告制度和信息沟通。早在1972年,美国国会内部曾成立过一个技术评估办公室,为国会提供具体技术评估和相关科技政策建议。这一机构在克林顿时期被废除,此后,美国国会的技术评估责任主要由联邦政府的技术官僚部门负责。国会自身技术评估能力的下降不仅限制了议员们对复杂科技问题作出相应决策的能力,还使科技游说集团成为了政策建议的主要来源,进而导致联邦政府的科技政策目标与国会的决策能力产生错位。对此,在2020财年的国会预算中,国会投入了400万美元给联邦政府问责局(GAO),支持其下设的科学、技术评估和分析小组(STAA)为其提供专业的技术评估,而白宫的科技政策办公室和总统科技顾问委员负责监督和协助。2018年8月,国会成立了人工智能国家安全小组,负责向总统和国会提供政策报告和建议,促进人工智能领域的技术创新和教育发展。此外,在多项科技竞争法案中,国会都加强了对联邦政府的监督机制,要求商务部等定期向其作出有关科技政策实施情况的报告。这些报告和监督机制有利于提高国会在科技制定政策过程中的评估能力,使国会的科技资源配置和联邦政府的战略目标相协调,减少立法障碍。

再次,增强军民合作,促进先进民用技术转化为可应用的军事技术。在美国科技创新的重心从政府转向市场后,私营企业处于技术创新的前沿,其开发的民用技术经常超前于美国国防部采用的军事技术。同时,美国的国防采办过程通常充满了管制壁垒,使得企业特别是小型的初创企业不愿耗费巨大的时间和资源来与国防部门打交道,导致很多先进的民用技术无法转化为军用技术。对此,美国国防部门正在改革其采办制度,简化官僚程序。2015年8月,国防部成立创新小组(DIU),其总部就设在硅谷,以“其他交易授权”(OTA)这类更加灵活的采办合同与私营企业进行交易。通常来说,完成一个大型的国防采购合同需要几年的时间,而国防创新小组却承诺将这一过程缩减到60~90天。在2015~2019年间,国防部的OTA采办金额从9.5亿美元增长了7倍之多,达到77亿美元,其中大部分资金用于资助小型企业的技术研发。在以国家安全为导向的科技战略中,军事技术创新成为重要的战略目标,美国国防部也随之增强了其在科技创新体制中的作用。

最后,加强国家创新主体与不同的市场创新主体之间的公私合作。2017年底,特朗普政府发布的《美国国家安全战略》提出了“国家安全创新基地”这一概念,它指的是“美国的知识、能力和人员间的能动网络,包括学术界、国家实验室和私营领域在内”。这一概念的具体表现就是分布在不同地理范围内的区域性技术研发中心。在建设这些研发中心的过程中,白宫科学与技术政策办公室通常负责确定重点支持的领域和方向,然后由商务部、能源部等机构牵头,负责具体研发中心的选址和建设工作,最后委托某个私营机构负责组织运营,包括大学、研究基金会、实验室、产业协会等,并与私营科技企业、风险投资公司等进行合作。官产学研领域各方组成理事会,共同制定研究计划、共享各方资源。目前,根据参议院《无尽边疆法案》的建议,商务部将负责在未来五年投入100亿美元,为10个新兴技术设立“区域技术中心”,旨在通过政府的引导,为市场上不同的创新主体搭建资源共享的平台,并将创新能力扩展至美国各地。在增强自身实力的同时,美国也在加强对技术转移的监管,增强技术保护的相关制度。2018年8月,美国参众两院高票通过了《出口管制改革法案》(ECRA)和《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)。ECRA首次将“新兴和基础技术”纳入管制范围,并实行更为严格的出口许可审查制度。相应地,美国对华技术出口管制的“实体清单”也不断扩大,自2018年以来,美国商务部已将300多个中国企业和研究机构纳为出口管制对象。在投资监管领域,FIRRMA使美国外国投资委员会的审查范围进一步扩大,包括被投资的企业是否拥有能进行高科技研发的技术人才、是否涉及公民数据隐私、是否影响美国的科技和工业领导地位等;涉及的投资形式也从兼并、收购和接管拓展到合资和少数股份投资。2001年“9·11事件”发生后,美国曾一度扩大对技术出口和外国投资的管制范围。然而,此次针对中国进行的制度改革力度要明显强于以往,可以说是美国自20世纪80年代以来在技术保护制度上作出的最重要的一次调整。

无论是科技创新制度还是技术保护制度的调整都具有长效性,不会轻易随着总统的更替而发生变化。这也从一个侧面说明,美国科技战略的变革是长期的,正深刻地影响着美国国内经济制度和国家与市场关系的演变。

(二)加大科技创新与生产资源的投入。除了在制度上作出调整,美国科技战略的变革还体现为制定有计划性的科技政策,加大政府对科技发展的财力、人力和生产资源的投入。美国的科技政策大多不是靠行政命令,而是以法律形式来推动,美国国会掌握着科研经费的控制权。因此,《2021美国创新与竞争法案》将成为支撑美国科技政策实施的重要法案。

首先,在财政资源上,在特朗普执政时期,联邦政府内的研究机构的科研经费持续上涨。2018~2020财年,国家科学基金会、国立卫生研究院、国防部高级研究计划局等国立研究机构的年度预算与奥巴马时期相比都有明显上升。《无尽边疆法案》计划在未来五年为美国国家科学基金会投入810亿美元的资金,用于支持美国的基础研究、技术创新和人才培养。国家科学基金会2022财年的计划科研投入经费为108亿美元,此后四年将以每年20%左右的速度递增,这意味着美国改变了以往基础科研投入增速基本与通胀挂钩的惯例,在科研投入上进入历史性的高增长阶段。除了基础研究外,美国还优先加大了对新兴技术的资助。2020年8月,白宫和美国国家科学基金会宣布在未来五年向7个人工智能研究院投入1.4亿美元的资金,资助机器学习、综合制造、精准农业、未来预测等人工智能领域的研究。同样,在量子信息、5G、新能源等新兴技术领域,美国政府均加大了财政支持。国会的《2021美国创新与竞争法案》也有相当一部分拨款是用于支持新兴技术的发展。

其次,在人力资源方面,加大对科学、技术、工程和数学(STEM)教育的资助,扩大美国的科技人才队伍。2018年12月,白宫科技政策办公室发布了一份名为《美国STEM教育战略》的五年计划,目标是让所有美国人都将有机会终身接受高质量的STEM教育,使美国成为STEM知识、创新和就业的全球领导者。该计划不仅要在中小学加强STEM基础教育,还计划通过减免学费、提供奖学金等方式支持更多女性和少数族裔参与高等教育和科研工作。此外,针对人工智能等具体领域,联邦政府的不同部门还负责提供应用技术方面的培训。拜登政府目前力推的《美国家庭计划》也包括全面加大对STEM教育的支持,从人力资源方面增强美国的科技实力和发展潜力。

最后,在生产资源方面,美国政府正通过各种政策手段加大对制造业的投入,刺激美国跨国公司将生产制造环节转移回本土,促进科技产业链回流。2017年12月,美国国会通过税改法案,大幅降低对美国本土企业的税率,并以较低税率对美国企业转移回国的海外资产进行一次性征税。这些激励措施让美国2018年的对外投资大幅度回流,一部分企业也减少了与中国企业的合作关系。拜登政府上台后,继续加大对美国制造业的投入,要求联邦政府采购更多美国本土制造的产品。2021年4月,美国财政部还公布了《美国制造税收计划》,该计划的目的是消除对美国公司海外投资的税费激励,减少利润转移,促使制造业回流。这些措施都是为了提振制造业,将生产制造环节再次植入美国的科技创新体系内。美国科技创新的主要动力是市场效率和商业利益,如今政府加大资源投入旨在提高美国的自主创新能力和生产能力,减少对外部的依赖,体现出强烈的技术民族主义倾向。

(三)强化对华技术打压与构建科技联盟。除了在国内进行制度改革和政策调整外,美国还积极联合盟友打压技术崛起国,并在关键技术领域构建科技联盟。在技术的研发和生产已高度国际化的背景下,美国很难再对技术的国际标准、生产和供应体系进行垄断,因而必须要借助他国来对抗竞争对手。

在特朗普执政时期,美国就开始对中国高科技企业华为进行技术打压和市场围堵,这被视为构建科技联盟的开始。虽然美国与其盟友产生了一些意识形态分歧,但“安全”成为了构建信任标准的切入点。拜登政府上台后,积极修复与盟友的关系,将构建科技联盟上升到维护西方世界共同的价值观的高度,以进一步提升其内部的凝聚力。2021年2月,拜登政府下令对半导体芯片、电动汽车大容量电池、稀土和医药产品的供应链展开百日审查。目前美国试图构建的科技联盟就主要体现在这四大领域,未来不排除向其他领域扩散。

首先,半导体芯片是现代数字技术的基础,成为拜登政府的首要关切。除了美国以外,荷兰、日本、韩国和中国台湾的一些公司在这个领域也具有不同的技术优势,这些国家和地区成为美国的重点拉拢对象。2021年4月,白宫芯片峰会召开,韩国三星、中国台湾台积电、荷兰恩智浦受邀出席,与16家美国企业共商如何增强半导体供应链安全性。在日本首相菅义伟与韩国总统文在寅访美期间,美国也与日韩两国达成深化半导体、5G等领域合作的共识。目前,韩国的三星和SK海力士等企业已宣布在美国投资建立先进制程的芯片厂或研发中心的计划。2021年5月,美、欧、日、韩与中国台湾等地的64家企业还宣布成立美国半导体联盟(SIAC),其成员企业几乎实现对半导体供应链的全覆盖,但没有邀请任何中国大陆企业加入。

其次,在医药领域,美国正利用疫苗的研发和供给优势影响盟友,构建疫苗供应链联盟。2021年3月,在美日印澳四方安全对话(QUAD)的首脑峰会上,四国同意加强在疫苗研发、生产和接种等环节中的密切合作。5月,在拜登政府宣布支持豁免针对新冠疫苗的知识产权保护后,韩国、越南等国纷纷表示愿意就疫苗技术转让问题与美国展开合作。印度血清研究所等几家重要的疫苗生产商也承接了美国诺瓦瓦克斯公司(Novavax)疫苗的生产工作,并接受了来自美国、日本和韩国提供的经费支持。

再次,电池和电动汽车也是拜登政府重点关注的技术领域。移动电池为电动汽车、电子设备、国防军事设备提供动力,也是构建国家电力系统的基础设备。美国严重依赖进口锂离子电池和原材料,其进口来源地主要是中国,其次是韩国和日本。对此,美国特别加强了与日韩两国的电池技术研发与生产合作。在日本首相菅义伟访美期间,两国就承诺在电池等新能源领域加强研发合作。随后,在韩国首相文在寅访美时,韩国公司LG化学和SK创新当即宣布计划在美投资140亿美元用于电池领域,现代汽车则计划在电动车和充电桩生产方面投资74亿美元。

最后,在稀土领域,美国加大与澳大利亚等国的生产和加工合作,以降低对中国稀土进口的依赖。早在2020年7月,美国国防部已经开始资助澳大利亚矿商莱纳斯公司在得克萨斯州开设稀土加工厂。2021年3月,美日印澳四国在首脑峰会中明确表示要联手构建稀土供应链,研发低成本、低放射性废料排放的稀土精炼技术,还计划让政府所属的金融机构给开采和精炼稀土的企业提供银行贷款。

从拜登政府的外交行动看,其试图构建的科技联盟目前主要依靠发达国家盟友,但正显露出向发展中国家拓展的趋势。2019年11月,美国联合日本和澳大利亚宣布启动“蓝点网络计划”。该计划是一个针对印太地区基础设施项目的评估体系,旨在打造新的基础设施标准,重点关注信息通信技术(ICT)、交通及电力和能源。基础设施决定着技术应用的标准,对经济运营的各个方面起着重要的稳定性作用。因此,除了要在美国国内和盟友的基础设施中排除“中国制造”外,美国还试图影响发展中国家,减少其对中国设备和设施的依赖。2021年6月,拜登在七国集团首脑峰会上进一步提出名为“重建更美好世界”计划,旨在为中低收入的发展中国家提供基础设施援助,其中电子科技领域的基础设施将是重点投资领域。这些计划旨在促使更多发展中国家采用美国的生产、通讯及运输设施,将其纳入美国的供应链体系。

总体来看,美国正在通过对内改革科技创新体制、增强技术保护制度、加大政府的资源投入来促进科技创新与发展。对外,美国正依靠其盟友体系,构建排他性的科技联盟。美国科技战略正在进行全方位的调整。

冷战期间,面对苏联带来的持续的安全威胁,美国政府曾大力资助军事研发项目,主导了计算机、半导体芯片、互联网、软件等多个技术的创新与发展,引领了以ICT为代表的第三次科技革命。冷战结束后,在失去了明确的安全竞争对手后,美国的科技战略呈现出一种“去安全化”的趋势,政府更加遵循新自由主义思想的领导,让市场和私营企业来主导技术创新。由于技术的安全属性大大降低,美国政府也放松了冷战时期的出口管制制度,与中国加大了科技交流,促进了技术的国际化发展。在这波技术国际主义浪潮中,中国借助自身的劳动力、市场等方面的比较优势获得了大量收益,不断增强自身的科技创新能力。特别是2008年国际金融危机爆发后,美国的科技创新出现一些颓势,这使得国家间技术能力的对比在中美之间呈现出两极化趋势。2017年特朗普政府上台之后,美国对华经济战略发生了重大变化,美国国内围绕着中美技术竞争的政策报告大幅增长,对中国科技实力的关注度明显上升。其政府和精英层普遍认为,美国的科技战略到了作出变革的时候。

其一,美国认为其科技霸权地位正受到来自中国的严峻挑战。中国在多个技术领域已逐渐追赶甚至超越了美国,对国际技术标准和国际市场的影响力愈发增强。在5G领域,中国给美国带来的“斯普特尼克”冲击最为明显,美国的政策报告普遍认为中国在该领域的技术已超越美国。目前,中国华为公司已成为5G电信设备的主要供应商,其专利排名为世界第一,而美国除了高通和英特尔两个公司外,拥有的5G专利数量非常少。在人工智能领域,大部分报告认为中美两国在不同的技术领域各占优势。中国的阿里巴巴和百度等科技公司投入了大量研发资金,在人脸识别、云计算等应用技术上处于国际领先地位,而美国的谷歌和IBM公司在人工智能领域的基础研究能力仍遥遥领先。在量子信息技术领域,多数智库判断美国和中国分别在量子计算和量子通讯领域占有技术领先地位。特别是在中国发射了“墨子号”量子卫星之后,美国的政策报告大多认为中国在量子导航系统上存在多个技术优势。此外,在科技综合实力方面,从专利数量来看,在美国、日本和欧洲的三大专利系统中,美国虽然仍是第二大专利国、仅次于日本,但其在2000~2017年间的占比从28%下滑到23%,而中国在这三大系统中的占比从0.2%上升到7.6%。从出口份额来看,1991年,美国在高科技产品领域内享有384亿美元左右的贸易顺差,而到了2019年,美国高科技产品的贸易逆差达到1910亿美元,且主要贸易逆差来自于中国。按照经济合作与发展组织(OECD)的衡量标准,中国的全职研究人员总数也迅速增加,目前已达到200万人,而美国的全职研究人员数量为150万左右。因此,无论是从具体的技术领域还是从综合科技能力来看,两国的力量对比都在迅速缩小,这给美国带来巨大的竞争压力,使得美国的认知发生了变化。

其二,美国认为中国的技术崛起对其国家安全造成了威胁。人工智能、量子信息等高科技不仅可以应用于众多工业领域、促进经济发展,也可以用于军事技术。其中,网络能力、反卫星武器、电子战工具、高超声速武器及量子技术被美国视为解放军赢得未来高技术环境战争、抵消美军优势的关键。美国国内舆论认为,中国在所有这些领域均取得重大技术进步,追赶甚至赶超美国。因此,中国不仅被视为美国的经济竞争对手,还被视为安全上的竞争对手。军民两用技术的安全属性,加之对竞争对手的安全威胁认知,使得中美技术竞争产生巨大的“安全外溢效应”。在美国战略界的认知中,维护美国的科技领先地位等同于维护国家安全。拜登政府推出的《临时国家安全战略方针》明确将“国家安全”的定义从传统的军事安全领域拓展到了经济安全、健康安全和环境安全。因此,美国必须采取维持自身技术优势的国家战略,加大在科技领域的投资,培养未来人才队伍和利用国际合作,来对抗中国的短期和长期优势,使中国没有信心发动先发制人的攻击,并增强美国在拒止环境中开展行动的能力。

其三,美国认为其面临与中国在全球科技外交中的竞争。日本、韩国和欧盟国家均在过去几十年内与中国建立了广泛的科技联系,大量科技产品由中国生产并出口到这些国家,美国认为这些国家在科技领域对中国的经济依赖不断增强。此外,越来越多的发展中国家也在采用中国的科技设备、标准和基础设施,美国智库报告认为中国正借助科技外交来扩大在地缘政治中的影响力。在面对气候变化、新冠疫情等全球治理的问题时,先进的技术是解决这些问题的关键,而中国在新能源和疫苗生产技术方面都走在全球前列,并在全球范围内提供科技领域的公共产品,这将提升中国在全球治理问题中的影响力,削弱美国的领导地位。因此,美国要维护其在先进技术领域的领导地位及在全球科技外交中的影响力。

其四,美国认为其科技创新体制存在缺陷。美国精英层普遍认为中国等众多国家都推行科技产业政策,政府对科技发展给予了大力支持,而相比起来,美国“市场主导创新”的发展模式效率低下。从绝对数值上来看,中美两国经费投入差距在近十年来迅速缩小。2018年,虽然美国国内的研发经费投入仍是世界第一,达到5800亿美元左右,而中国以4630亿美元位居世界第二。但从相对数值上来看,同年,美国国内研发投入占国内生产总值的2.8%左右,高于中国的2.1%,但仍远远低于以色列和韩国4.5%左右的科研投入比例,其世界排名已下降到第十位。其中,美国联邦政府的科研经费投入已远低于私营企业。在1991~2018年间,私营企业占美国国内研发支出的比例从50%上升到70%,而联邦政府的占比则从45%下降到20%左右。2001年“9·11事件”后,美国一度加强了对监听技术、生物基因技术等方面的研发投入,但这些国防项目大多以开发可应用的反恐和作战技术为目的,而不是对技术创新进行长期的投资。此外,技术国际主义思想已严重损害了美国的生产和创新能力,使得竞争对手获得了大量的相对收益。由于生产环节是技术升级和创新的重要环节,大量美国公司将这一环节进行外包,不仅使得美国严重依赖外国进口,也对美国的科技创新能力造成了严重负面影响。因此,面对中国科技实力的大幅增长及其科技创新体制的作用,美国也开始反思自身的发展模式,认为其国家创新体系到了作出变革的时候。

其五,美国经济与社会存在内在的发展需求。美国需要开发新的技术来制造新的经济增长点,打造5G、人工智能、新能源汽车等科技产业链,再次带动美国国内制造业的发展,刺激国内消费需求。新冠疫情促使更多美国人进行居家办公和网上就医,然而并不是所有的美国家庭都享有互联网服务,科技的基础设施和资源在美国仍面临分配不均的问题。对此,国家必须要增强其主导性作用,加大对科技基础设施的投资并为民众提供更多的科技资源。特别是在拜登政府的“中产阶级外交”原则下,其科技政策不仅是为了应对外部竞争,还要确保中产阶级能借助美国经济与科技实力的优势地位获得足够利益。

其中,对“国家安全”的担忧是推动美国科技战略变革最有力的动因。美国两党即使在众多议题上都高度极化和对立,但有关中美技术竞争的多项法案在国会迅速获得通过。两党在中国问题上已达成了高度共识,均将中国视为战略竞争对手和“国家安全威胁”。

未来几年,《2021美国创新与竞争法案》将成为美国科技战略实施过程中的一份核心法案。这份“一揽子计划”不仅要在未来五年投入近2000亿美元支持新兴技术的发展,还包括支持美国科学教育与人才培养、加强对技术转移的监管、加大对制造业的投入、增加政府采购等众多举措。尽管该法案的主要支持者认为它不是一项“产业政策”,但实际上该法案所体现的国家干预已构成产业政策,打破了传统的市场经济理念。然而,在美国科技战略转变的过程中,拜登政府能否借助科技产业政策有效地提高美国的科技竞争力,以及能否构建起科技联盟,还面临多重挑战。

第一,美国科研经费投入的可持续性。在拜登政府2022财年的政府预算中,有1350亿美元用于研发支出,比2021年的实际投入高出9%,被称作是“美国非国防研发支出的最高增长纪录”。根据OECD的统计数据,在过去25年里,中国国内科研经费投入的年平均增长率为15%,而美国则是3%左右。美国大规模增加科研经费投入主要是受到中美技术竞争的刺激,而这一竞争将是长期的,如果美国科研经费投入的目标是超过对手,这一目标也很难持续。此外,基础研究和新兴技术的开发往往需要长时间的投资。目前《2021美国创新与竞争法案》只对美国未来五年的科研经费作出了规划。五年之后,随着政府和国会更替,这种大规模的投入是否还能继续,将面临很大不确定性。资金的短缺将使近年来新设立的政府机构和科研项目难以为继,造成更多的问题。

第二,科研资源的分配问题。产业政策并不一定能促进产业的发展,单纯的经费增加也不一定能解决所有的技术创新问题。美国在冷战时期和近些年都有过科技资助项目失败的经历,其中科研经费的分配和刺激性机制等问题至关重要。为了应对与中国的技术竞争,联邦政府与国会正紧急加大科研投入规模,然而目前并没有对经费如何分配作出进一步的细致规划。在参议院的“一揽子”法案中,《无尽边疆法案》只规划了国家科学基金会的年度预算,而这些增长的经费将应用于哪些具体的项目,还需要更多具体的法案进行批准。该法案还计划在该基金会内增设一个新的技术理事会,以专门负责促进新兴技术的发展,但该理事会与基金会的总理事会和其他基础研究部门之间存在怎样的关系,法案也没有说清。同样,《芯片与5G网络紧急拨款法案》计划在未来五年投入520亿美元,促进美国半导体芯片和5G产业发展,并没有就资金分配作任何具体的规划。此外,美国的科技资源长期集中在东西海岸,各州之间的资源分配很不平均,这也是联邦政府的科研项目经常面临的一个难题。因此,如何高效地分配政府的科研资源、调动更多社会资源来促进技术创新,是美国加大投入的同时需要面临的一个重要挑战。

第三,平衡技术竞争与其他国内经济与社会问题。在接受民主党总统候选人提名时,拜登提出美国正面临“四个历史性危机”,分别是新冠疫情、经济危机、气候变化和种族歧视,并表示其政府的首要目标就是解决这四个危机。因此,拜登政府的科技战略除了服务于中美技术竞争和国家安全的目标外,还要服务于这四个总体目标,解决这四个更为严峻的危机。目前,拜登在白宫设立了一个“气候创新工作组”,并计划为能源部提供1亿美元的资金以支持低碳能源技术的发展。这些举措体现了拜登对科学的尊重与信任,认为技术创新可以推动经济增长、保护公众健康、帮助解决气候问题。拜登还非常重视促进科学教育资源在美国的平等分配,倡导为女性和少数族裔提供更多的STEM教育机会,并首次在白宫的科技政策办公室内设立科学与社会副主任一职。然而,尽管这些举措很重要,但解决这四个危机需要的远不止是新技术和科技教育。政府的财政资源是有限的,当大规模的财政支出倾向技术研发时,拜登政府还要面临公共卫生支出、社会福利支出等问题。如何平衡中美技术竞争、国家安全问题和四个危机,是拜登政府科技战略需要面临的一个两难选择。一些众议员也表达了对《2021美国创新与竞争法案》的反对意见,认为该法案过度关注与中国的技术竞争,缺少对国内科技教育等社会问题的关注。因此,这一法案能否在众议院顺利通过,还有待观察。

第四,盟友的配合度问题。美国政府试图打造的“俱乐部模式”科技联盟具有排他性,而这一科技联盟能否成功构建,还面临很大的内部分歧。首先,并不是所有的美国盟友都将中国视为国家安全威胁,美国很难以安全为由动员盟友与中国科技脱钩。美国的大多数盟友国家在科技创新与生产环节都已与中国建立起了密切的联系,它们会对中国采取一定的技术防范,但并不愿与中国脱钩。其次,美国与盟友还未就新兴技术的应用和市场交易规则达成一致。2021年6月,在美欧领导人峰会上,双方宣布设立美欧贸易和技术委员会(TTC),这一新机制致力于促进双方在技术创新与应用标准、贸易和投资监管、供应链安全等领域的合作,联合打压中国的技术发展。然而,美欧之间本身还存有很大分歧,在数据隐私、人工智能应用、产业补贴政策等方面,双方还未就具体的管制规则达成一致,如何首先协调好与盟友的科技政策也就成为美国科技外交面临的重要挑战。再次,德国、日本、韩国等科技实力强大的盟友在新能源汽车、半导体芯片等领域都与美国有着竞争关系,很难联合起来进行多边合作。这些国家也在20世纪80年代和90年代经历过美国的技术打压,在新科技发展进程中一直强调实现技术自主性,减少对美国的技术依赖。为了摆脱对半导体海外供应链的依赖,欧盟也在与美国争抢台积电、三星、英特尔等企业,鼓励他们在欧洲设厂,并同时加强对新兴技术的投入,提高自身的技术竞争力。因此,美国与其盟友在核心技术领域的合作意愿在多大程度上能转化为实质成果,仍有待观察。在冷战时期,美国曾联合盟友构建针对苏联等国的多边出口管制体系,但这建立在东西阵营本就缺少经济联系的基础之上。在各国已对中国产生高度经济依赖的现实背景下,美国试图构建的科技联盟难以真正落地。

结语

在中美技术竞争的压力下,美国的科技战略正经历着一场深刻的变革。与过去30年相比,美国开始强调技术的安全属性而非经济属性,从技术国际主义转向了技术民族主义。在一定程度上,这种战略走向是回归美国冷战时期的科技战略,将维护美国的科技领先地位等同于维护美国的国家安全,对科技的发展进行“再安全化”。如今,面对一个经济与安全双重层面上的竞争对手,美国对国家安全的理解也从传统的军事安全拓展到经济安全,并进而包括医疗安全、能源安全、气候安全等众多方面。国家安全被泛化,美国采取的竞争举措也就比冷战时期的范围更广、力度更大。

美国科技战略的调整将产生重要影响。一方面,未来中国可能要面临一个科技实力更强的美国,其科技资源投入的增加将吸引更多的国际科技人才和跨国科技公司,中美科技政策和实力的竞争将变得更加激烈。中国与美国的科技交流与合作也会继续受到限制,中美之间可能进一步滑向技术脱钩。另一方面,美国会继续加大对中国的技术打压和封锁,使中国的技术创新和产业升级将面临更大的压力。虽然中国在多个新兴技术领域的创新能力发展迅猛,但仍然面临“卡脖子”问题。一旦失去半导体芯片这样的关键技术,且没有自主的技术替代,企业就很难保证产品的卓越性能,甚至影响到产品的生产能力。失去核心竞争力,企业就会损失国内和国际市场占有率,进而对中国的产业发展和国内经济秩序造成负面影响。面对美国试图构建的科技联盟,中国科技发展的外部环境也将变得更加严峻。科技产品的出口将面临更大的阻力,进军中高端市场将更加艰难。

目前,中美“关税战”已告一段落,而美国对华“技术战”则是中国未来需要长期应对的。美国正在通过改革国家创新体系、调整国家与市场的关系来应对这一竞争。对此,中国也应及时调整自身的科技创新制度,处理好政府和企业在科技创新制度中的关系,并在科技外交上作出有力的回应。

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刘露馨:美国科技战略的变革及前景

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刘露馨:美国科技战略的变革及前景
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